Direttiva Bolkestein: cos'è e come ha cambiato le concessioni balneari
In questo articolo
- Cos'è la direttiva servizi
- L'articolo 12 e la scarsità della risorsa
- Quando una spiaggia è una risorsa scarsa
- Cosa dice la direttiva e cosa dice la legge italiana
- Le sentenze che hanno deciso come si applica
- La procedura d'infrazione contro l'Italia
- A che punto è oggi
- Cosa cambia per i gestori
- Domande Frequenti sulla Direttiva Bolkestein
Aggiornato al 13 ottobre 2026. La procedura d'infrazione contro l'Italia è ancora aperta. Per scadenze, gare e indennizzi c'è la guida Concessioni balneari: scadenze, gare e ultime notizie.
La direttiva Bolkestein è la direttiva europea 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno. Per le spiagge conta il suo articolo 12: quando una risorsa naturale è scarsa e le autorizzazioni per usarla sono poche, vanno assegnate con una selezione pubblica e imparziale, per un tempo limitato, senza rinnovi automatici e senza vantaggi per chi le ha già. È per questo che in Italia le concessioni balneari vanno a gara, con le concessioni attuali valide al massimo fino al 30 settembre 2027.
La direttiva non dice quanto deve durare una concessione e non prevede indennizzi: queste regole le fissa la legge italiana. Qui sotto trovi cosa dice la direttiva, come l'hanno applicata i giudici europei e italiani e a che punto è lo scontro tra Italia e Commissione europea.
Cos'è la direttiva servizi
La direttiva 2006/123/CE è stata approvata nel dicembre 2006 e pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea il 27 dicembre 2006. Prende il nome da Frits Bolkestein, il commissario europeo al Mercato interno che l'aveva proposta. Gli Stati dovevano recepirla entro il 28 dicembre 2009. L'Italia l'ha fatto con il decreto legislativo 59/2010, che all'articolo 16 riprende l'articolo 12.
L'obiettivo non erano le spiagge. La direttiva voleva creare un mercato unico dei servizi:
- semplificare le procedure amministrative;
- eliminare le discriminazioni basate sulla nazionalità;
- permettere a un'impresa di qualsiasi Stato membro di offrire servizi negli altri.
Copre molte attività, dall'edilizia alla ristorazione alla consulenza. Le concessioni balneari ci rientrano perché sono autorizzazioni a svolgere un'attività economica su un bene pubblico.
L'articolo 12 e la scarsità della risorsa
Il punto che riguarda i balneari è l'articolo 12. Il testo dice: "Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali".
Da qui discendono quattro regole. La selezione deve essere imparziale, trasparente e pubblicizzata. L'autorizzazione dura un tempo limitato e adeguato. Alla scadenza non può essere rinnovata automaticamente. E non si possono dare vantaggi al concessionario uscente o a chi gli è legato.
Quando una spiaggia è una risorsa scarsa
Tutto dipende dalla scarsità: se la risorsa non è scarsa, l'articolo 12 non obbliga alla gara. Per questo in Italia se ne discute da anni. Nel 2023 il tavolo tecnico del governo stimava che le concessioni occupassero il 19% delle coste.
La Corte di giustizia europea ha chiarito nel 2023 (caso del Comune di Ginosa) che la scarsità si può valutare con un approccio generale, a livello nazionale, insieme a una valutazione caso per caso sul territorio. Nel luglio 2026 (causa C-574/25) ha confermato che i due approcci si possono combinare. In Italia il Consiglio di Stato considera scarso il demanio costiero dal 2021. Alcune Regioni, come la Toscana, chiedono ancora criteri nazionali per misurarla.
Cosa dice la direttiva e cosa dice la legge italiana
Molte regole che si attribuiscono alla Bolkestein in realtà vengono dalla legge italiana (articoli 3 e 4 della legge 118/2022, riscritti nel 2024).
Tema | Direttiva Bolkestein | Legge italiana |
|---|---|---|
Assegnazione | Selezione pubblica e imparziale se la risorsa è scarsa | Gara obbligatoria, da avviare entro il 30 giugno 2027 |
Durata | Limitata e adeguata: non fissa un numero di anni | Da 5 a 20 anni, in base agli investimenti del piano economico |
Rinnovo automatico | Vietato | Vietato. Concessioni attuali valide fino al 30/09/2027, proroga tecnica motivata fino al 31/03/2028 |
Vantaggi per l'uscente | Vietati | Nessuna prelazione. Tra i criteri c'è l'esperienza, come per tutti i candidati |
Indennizzo all'uscente | Non lo prevede | Previsto, a carico di chi subentra. Il decreto attuativo non è ancora stato adottato |
Criteri di gara | Non li fissa | La legge elenca i criteri; la bozza di bando-tipo del settembre 2026 ne propone l'applicazione |
Le sentenze che hanno deciso come si applica
La direttiva è del 2006, ma per anni l'Italia ha continuato a prorogare le concessioni. Sono state le sentenze a cambiare le cose.
- 14 luglio 2016, Corte di giustizia UE (cause C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa). Le proroghe automatiche senza selezione non sono ammesse.
- 9 novembre 2021, Consiglio di Stato, Adunanza plenaria (sentenze n. 17 e 18). Le proroghe nazionali vanno disapplicate da giudici e amministrazioni, l'articolo 12 si applica direttamente e il demanio costiero è una risorsa scarsa. Le concessioni restavano valide solo fino al 31 dicembre 2023.
- 20 aprile 2023, Corte di giustizia UE (causa C-348/22, Comune di Ginosa). L'articolo 12 si applica anche senza interesse di imprese straniere, ha effetto diretto e anche i Comuni devono disapplicare le norme nazionali in contrasto.
- 23 novembre 2023, Corte di cassazione (n. 32559). Annulla per un motivo di giurisdizione una delle due sentenze del 2021, la n. 18. Non dichiara legittime le proroghe: la n. 17 resta valida.
- 11 luglio 2024, Corte di giustizia UE (causa C-598/22, Rosignano Marittimo). Alla scadenza lo Stato può acquisire gratis le opere non amovibili, se la concessione è durata abbastanza da ammortizzarle. Il diritto europeo non garantisce un indennizzo automatico.
- 10 luglio 2026, Corte di giustizia UE (causa C-574/25, Balneari Rimini). La direttiva vale anche per le concessioni rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e poi prorogate: conta la data della proroga, non quella del primo rilascio.
La procedura d'infrazione contro l'Italia
La Commissione europea ha aperto contro l'Italia la procedura d'infrazione 2020/4118 con una lettera di messa in mora del 3 dicembre 2020. Contestava le proroghe delle concessioni balneari, a partire da quella al 2033 della legge 145/2018. L'Italia ha risposto nel febbraio 2021 e nel 2022 ha approvato la legge 118/2022, che fissava la fine delle concessioni al 31 dicembre 2023 e prevedeva le gare.
All'inizio del 2023 il quadro è cambiato di nuovo. A fine gennaio il ministro per gli Affari europei Raffaele Fitto aveva proposto alle associazioni di categoria due strade: prorogare le concessioni di un anno con un emendamento al decreto milleproroghe, oppure applicare subito la legge 118/2022 e approvare il decreto attuativo entro giugno 2023. Il governo ha scelto la proroga. Il milleproroghe (decreto legge 198/2022, convertito dalla legge 14/2023) ha spostato la scadenza al 31 dicembre 2024 e ha vietato ai Comuni di bandire le gare prima dei decreti attuativi. Il presidente della Repubblica Sergio Mattarella ha promulgato la legge esprimendo riserve, e la Commissione europea ha ricordato che le norme nazionali devono garantire parità di trattamento, senza vantaggi per alcun operatore.
Il 16 novembre 2023 la Commissione ha inviato all'Italia il parere motivato, il secondo passo della procedura. Contestava proprio la proroga di un anno, che rinnovava automaticamente le concessioni, e il divieto per i Comuni di bandire le gare. Secondo Bruxelles, così la legge italiana manteneva le concessioni almeno fino al 31 dicembre 2024, creando incertezza e ostacolando l'ingresso di nuovi operatori. L'Italia aveva due mesi per rispondere.
La risposta è arrivata con il decreto legge 131/2024, detto "Salva-infrazioni" e convertito dalla legge 166/2024. Ha cancellato il divieto di bandire, ha fissato le gare entro il 30 giugno 2027 e le nuove regole su durata e indennizzi.
A che punto è oggi
La procedura non è chiusa. Il 1° ottobre 2026 la portavoce della Commissione ha confermato che è "ancora in corso", che la Commissione segue l'applicazione della legge italiana e che i Comuni possono già organizzare le gare. Dal 17 giugno 2026 il Mediatore europeo (caso 901/2026/LA) indaga su come la Commissione sta gestendo la procedura, per i ritardi e la scarsa trasparenza.
Il passo successivo, se la Commissione ritenesse insufficiente quello che fa l'Italia, sarebbe portare il caso davanti alla Corte di giustizia, con il rischio di sanzioni economiche. Finché la procedura resta aperta, una nuova proroga generale delle concessioni è molto difficile.
Cosa cambia per i gestori
Per chi gestisce uno stabilimento, la Bolkestein si traduce nella gara: la concessione non si rinnova più da sola e si vince con un progetto. La direttiva chiede trasparenza e parità tra i candidati, e la legge italiana premia la qualità del servizio, l'accessibilità, i servizi fuori stagione e gli investimenti documentati.
Le date, i criteri di gara, gli indennizzi e la bozza di bando-tipo sono spiegati nella guida Concessioni balneari: scadenze, gare e ultime notizie. Per prepararsi a dimostrare con i dati la qualità del servizio c'è il gestionale Spiagge.it per stabilimenti balneari.